專家詳解《金融法（草案）》：“監管決定”將具備司法強制力

注：本文原題“《金融法（草案）》對保險行業的十大影響”，當前文章標題為編者所改；文章作者王德明，法學博士，律師，注冊會計師（非執業），系中國保險學會法律專業委員會委員，中國保險資管業協會法律合規專業委員會委員，中國人民大學法律碩士實務導師，中國保險行業協會獨立董事人才庫備選人，蘭臺律師事務所高級顧問。

現行《保險法》制定于1995年，2005年主要對保險合同法部分進行了修訂，保險監管法部分基本保持原狀，近年來新的監管措施等主要規定在部門規章或規范性文件中，效力層級低于法律。

《金融法（草案）》中，總結金融監管實踐問題，在法律層面構建了相對完善的現代監管體系，《金融法》發布后，將徹底重塑保險監管生態，保險業將從相對寬松的行業監管進入“統一高效、穿透到底、權限廣泛、剛性重罰”的現代金融強監管時代。

對比《保險法》，《金融法（草案）》十大變化最值得關注

1、新增“穩中求進、安全、效率”金融工作導向原則

《保險法》中規定了保險活動需要遵循法律法規、尊重社會公德、保護消費者權益、誠實信用等原則。

《金融法（草案）》第7條規定了金融工作的基本原則，金融工作堅持穩中求進，遵循合法、公平、公正、效率、安全原則。

其中“穩中求進”之前是文件政策中的指導方針，此次寫入法律并放在首位，直接影響今后保險行業的整體發展方向，今后保險行業將是“穩”字當頭，“穩”優先于“進”，保險行業或許再也不會出現跨越式發展、超常規式發展。

2、明確“管合法更要管非法、管行業必須管風險”及穿透性監管原則

《保險法》規定，監管遵循依法、公開、公正原則，維護市場秩序、保護投保方權益。

《金融法（草案）》第8條規定了監管原則，增加“管合法更要管非法、管行業必須管風險”，把強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管這“五大監管”寫入法律。

上述監管原則與國務院《關于加強監管防范風險促進保險業高質量發展》的最新“國十條”精神一脈相承，管行業必須管風險，風險防范放到了行業監管最突出的位置，機構監管、行為監管、穿透式監管、持續監管等成為法定要求，保險機構面臨的監管壓力將顯著增加。

3、將風險防范上升到國家金融安全高度，強調系統性、前瞻性防控

《保險法》主要還是聚焦于保險公司償付能力風險，對償付能力不足的保險公司列為重點監管對象，采取事后個案處置方式，無系統性風險防控要求。

《金融法（草案）》第9條規定了金融風險防控原則，將風險上升到國家金融安全高度，做到早識別、早預警、早暴露、早處置，協同高效化解風險。

近年來保險行業出現了一些風險機構，風險化解以保險行業為主，主要采取事后的處置方式，面臨很大難度。預計今后保險行業風險防控會更加突出系統性、前瞻性，風險處置抓早抓小，一旦出現風險可能會早期干預，突出早期處置。

4、明確金融服務實體經濟的總基調

《保險法》無明確服務實體經濟的規定，相關聯的主要是資金運用的方式，保險資金運用需穩健、安全，保值增值。

《金融法（草案）》第10條規定，堅持金融為實體經濟服務，在服務經濟社會高質量發展中實現金融高質量發展。

預計今后，服務實體經濟將是保險行業的核心使命，在提供風險管理與資金融通等方面，都圍繞服務實體經濟，通過服務實體經濟實現高質量發展，脫虛向實、脫離服務實體經濟的過度創新等或將難以得到監管審批。

5、監管檢查權限更廣、手段更強

《保險法》第155條規定了監管檢查權，包括對保險機構進行現場檢查、調查取證、詢問當事人及相關單位個人、查閱復制相關文件資料、查詢銀行賬戶，以及在接管、撤銷清算期間限制相關人員出境等。

《金融法（草案）》第55條規定的監管檢查權限更為廣泛，手段更強。增加通訊記錄查詢、全金融賬戶查詢權限；監管可直接凍結查封賬戶，無需申請法院凍結；對涉嫌違法人員可決定不準出境，不再局限于接管、撤銷清算期間；對可能轉移、隱匿的文件資料予以扣押，可以檢查業務數據系統等，這些權限都是《保險法》沒有規定的?？傮w來看，《金融法（草案）》規定的監管檢查權限更大，手段更強。

6、監管強制措施更全、穿透更深

《保險法》第139、154條規定了監管強制措施，包括責令改正、限制業務、停批新業務、限制分支機構，限制股東分紅、限制董監高薪酬；限制固定資產購置、限制經營費用；限制資金運用形式、比例；責令轉讓保險業務；責令增加資本金、對責任人警告、罰款、取消任職資格等。

《金融法（草案）》第56條規定了監管強制措施范圍更全，力度更大。限制薪酬不再局限于董監高，擴大到了限制向股東/董監高/責任人支付報酬、福利；增加責令股東限期退回紅利、限制股東權利的規定；增加限制降低風險資產規模、調整監管指標、責令選聘會計師事務所開展專項審計等主動監管措施。

總體來看，《金融法（草案）》規定的強制措施范圍更廣，尤其是穿透監管股東、實控人，增加了股東退回紅利、限制股東權利、薪酬績效追索扣回的相關法律規定，強化責任追溯。

7、規定“監管決定”具備司法強制力

《保險法》沒有規定強制執行的條款，監管做出的決定無司法強制力，監管措施為軟約束。

《金融法（草案）》第57條增加了強制執行條款，股東、實控人未按期完成股權轉讓、退回紅利，以及董監高、責任人未按期退回報酬、福利的，監管部門可直接申請人民法院強制執行。

實踐中，保險監管機構做出決定責令股東限期完成股權轉讓、退回紅利、董監高退回報酬等，無法定強制執行力，僅能通過約談、窗口指導等間接方式施壓，如果當事人拒不執行，則落地存在很大難度。有了強制執行規定后，行業監管機構準司法權大大加強，監管決定成為“硬約束”，可直接申請法院執行。

8、規定監管機構的“超級風險處置權”

《保險法》規定了保險公司的整頓、接管、撤銷、破產程序，可采取限制業務、責令增資、調整負責人等措施；可依法接管，由接管組織行使經營管理權；可在整頓、接管期間處置資產等。

相比來看，《金融法（草案）》第67條規定了“超級風險處置權”，包括促成第三方設立臨時過渡機構承接業務、資產、負債；增加對符合條件的機構實施股權、債權減記或債轉股；引發系統性風險時可強制轉讓股權；要求調回境外資產等，上述風險處置措施可豁免股東會、董事會批準、債權人同意、信息披露等法定程序。

《保險法》中對風險處置的規定相對原則，近年來在保險行業風險處置中，如強制處置股權、股權減記、成立過渡性托管組織等方面存在無法可依的難題，存在諸多操作難點。《金融法（草案）》中對上述問題進行了規定，今后監管機構具備了超級風險處置權，違規股東清退處理、股權減記等有了明確的法律依據，特別是規定風險處置措施可豁免股東會、董事會批準及債權人同意、信息披露等法定程序，有利于更高效、靈活應對各類復雜的風險處置場景。

9、新增行政風險處置與司法處置程序的銜接

《保險法》中僅規定整頓、接管、撤銷、破產等處置方式，無任何司法銜接相關條款。

《金融法（草案）》第70條規定了行政風險處置與司法銜接程序，一是集中管轄，可申請最高人民法院指定法院，集中管轄涉被處置機構及關聯人的民事訴訟；二是“三中止”，可申請法院中止相關民事訴訟、民事執行程序，可申請仲裁機構中止相關商事仲裁程序；三是確認行政處置的法律效力，處置中已完成的資產核實、評估、保全、債權登記、財產處分等措施，法院審查后依法認定效力。

實踐來看，風險處置需要司法程序配合，行政機關主導的處置是否能被司法機關認可還存在不確定性，風險處置所涉及的股東股權、資產處理等易被訴訟，處置效率低下。上述行政處置與司法處置程序的銜接規定，為保險行業行政處置風險機構提供了強大的“背書”，處置效力、效率均大大提高。

10、違規處罰尺度提高，威懾力更強

《保險法》規定罰則，包括對機構和責任人進行罰款，罰款上限多為違法所得1到5倍或無違法所得時5萬到30萬，對個人上限10萬；可責令停業整頓、吊銷業務許可證；可取消責任人任職資格、禁止一定期限進入保險業等。

《金融法（草案）》第86條明確規定不得從金融違法活動中獲取利益的基本原則，違法所得除依法退賠外一律予以沒收；違反同一規定實施多次獨立金融違法行為，可逐次計算處罰金額。這是對行政處罰“一事不再罰”原則的重大調整，對長期違規的主體，可逐次累計罰款，大幅提高違法成本。

第87條是行政處罰與禁入，相比《保險法》尺度明顯提高，一是強化“雙罰制”，同時處罰直接負責的主管人員和其他直接責任人員；二是罰款金額大幅提高，情節特別嚴重的并處上一年度營業額5%以下或交易額等值以下罰款，罰款上不封頂；三是增加對組織、指使、協助、便利他人實施金融違法行為的同罰，穿透追責“幕后隱身”的責任人，威懾力明顯強化。

《金融法（草案）》將深刻重塑保險業發展格局

綜合來看，《金融法（草案）》對保險行業有極其深遠的影響，包括股東、高管層、公司經營等多個方面：

（一）公司股東責任空前強化

保險機構股東責任空前強化。公司出現償付能力危機時必須按監管要求補充資本；違規分紅必須退回，拒不退回可被強制執行；公司出現風險時股東權利可被直接限制，表決權、分紅權可被監管暫停。公司出現風險后股權可被強制轉讓、強制減記，甚至清零。對于實控人、隱名股東等強化穿透監管，穿透審查常態化?？梢哉f，保險機構的股東從“所有人”到“出資人”再變成“第一責任人”。

（二）董監高履職風險加大

在持續強化風險防范、嚴格監管的背景下，董監高的履職風險加大?！半p罰制”下公司管理人員監管處罰概率大幅增加，薪酬福利可被追索扣回，并可強制執行；公司出現風險時，董監高可被認定不適當人選，監管可要求調整職務、限制權利，嚴重違規可被終身禁止進入任何金融行業。如果公司出現風險，董監高可能被問責，“掛名董事”也不能免責；對于隱身幕后的“影子董事”，也會被處罰。

（三）公司經營穩字當頭，風險合規前置

公司戰略方向上堅持穩字當頭，追求穩健、高質量發展，激進發展戰略會被監管重點關注；圍繞服務實體經濟，在負債端提供風險保障與資產端為實體經濟提供資金融通功能上服務。公司經營中，風險管理成為重中之重，風險防控力度加強；對合規與內控更加重視，合規管理要求更高，當然合規成本也會大幅抬升。一旦出現風險苗頭，監管可能會早期干預，公司經營管理權可能受到限制。

（四）監管風險處置權限更大，風險處置加速

《金融法（草案）》賦予監管機構強大的風險處置權限，保險機構一旦觸發風險，監管可直接接管、托管；可強制減記資本、債轉股、股權減記；風險處置決定不需要經過內部股東會等法定程序，風險處置會大幅度提速。同時，司法為行政監管風險處置提供支持，包括“三中止”、認可行政處置措施效力等，風險處置措施的穩定性、可預期性將大幅提高。