歐央行銀行業(yè)監(jiān)管簡化建議的相關(guān)情況與分析

內(nèi)容提要

為應對監(jiān)管規(guī)則日趨復雜、市場碎片化造成的歐盟銀行業(yè)競爭力下降等挑戰(zhàn)，歐央行管委會于2025年3月成立高級別簡化工作組，并于2025年12月發(fā)布了17條簡化建議，涉及監(jiān)管規(guī)定、執(zhí)行和報告框架三方面，將為歐盟層面立法提供重要參考。簡化建議旨在提升歐盟銀行業(yè)運營效率和市場一體化水平，與美國放松監(jiān)管存在一定區(qū)別。

一、歐央行提出監(jiān)管簡化建議的背景

此次簡化建議的提出源于歐盟對其銀行業(yè)監(jiān)管體系積弊的深刻反思以及應對內(nèi)外部環(huán)境變化的戰(zhàn)略需要。

一是監(jiān)管復雜性與市場割裂已成為內(nèi)部發(fā)展障礙。一方面，多年來，為應對金融危機和新興風險，歐盟銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則不斷疊加、監(jiān)管框架日益復雜。這種復雜性帶來了高昂的合規(guī)成本，擠壓了銀行尤其是中小銀行的利潤空間，削弱了其服務實體經(jīng)濟的能力。另一方面，歐盟成員國間規(guī)則與實踐的差異也加劇了市場碎片化，阻礙了跨境銀行業(yè)務的開展，這與歐盟建設深度一體化的統(tǒng)一金融大市場的目標背道而馳。

二是全球金融監(jiān)管改革動向形成了外部競爭壓力。自特朗普第二任期以來，美國金融業(yè)去監(jiān)管的步伐明顯加快，包括擬降低大型銀行的杠桿率監(jiān)管要求和大幅削減消費者金融保護局（CFPB）監(jiān)管檢查力度等。同時，隨著美國接任2026年二十國集團（G20）主席國，美國亦將去監(jiān)管作為G20工作重點，并責成金融穩(wěn)定理事會（FSB）開展金融監(jiān)管現(xiàn)代化有關(guān)工作。此外，英國也推出一攬子金融監(jiān)管改革方案，涉及簡化高級管理人員監(jiān)管制度、削減重復規(guī)則、改進監(jiān)管審批流程以及銀行業(yè)監(jiān)管要求結(jié)構(gòu)性調(diào)整等措施，旨在提高英國金融行業(yè)的國際競爭力、促進經(jīng)濟增長。這些動向使得歐盟擔心本土銀行業(yè)喪失競爭力，包括資本外流、業(yè)務轉(zhuǎn)移，以及在關(guān)鍵國際標準制定中影響力下降等。

三是推動銀行業(yè)監(jiān)管簡化是提升歐盟整體競爭力的重要組成部分。簡化監(jiān)管是歐委會主席馮德萊恩第二任期內(nèi)（2024—2029年）的重點工作。截至目前，歐委會提出了多份監(jiān)管簡化方案，涉及農(nóng)業(yè)、國防、汽車、化工和金融等領(lǐng)域，銀行業(yè)監(jiān)管簡化是歐盟推動整體監(jiān)管簡化的重要組成部分。同時，它還與資本市場聯(lián)盟、發(fā)展數(shù)字金融等議題緊密相連，旨在通過簡潔統(tǒng)一、靈活高效的監(jiān)管環(huán)境，促成銀行業(yè)聯(lián)盟與資本市場聯(lián)盟建設，并與其他領(lǐng)域的改革一道，共同服務于歐盟更廣泛的經(jīng)濟與戰(zhàn)略利益，增強歐盟整體競爭力。

在此背景下，歐央行管委會于2025年3月成立了高級別簡化工作組，并于2025年12月正式批準了工作組關(guān)于歐盟銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)定、執(zhí)行與報告框架的簡化建議。這些建議后續(xù)將作為重要參考文件提交至歐委會，為其擬定《2026年關(guān)于單一市場銀行業(yè)狀況報告》提供依據(jù)，并將影響歐盟層面的立法與政策修訂議程。若其核心措施在未來得以落地實施，預計將對歐盟銀行業(yè)運營環(huán)境、跨境業(yè)務發(fā)展及整體競爭力產(chǎn)生顯著影響。

二、歐央行監(jiān)管簡化建議的核心內(nèi)容

歐央行簡化建議基于如下四項原則：一是保持金融韌性，任何對歐盟審慎監(jiān)管框架的修改都必須維持現(xiàn)有金融韌性水平；二是確保政策工具有效性，保證微觀審慎、宏觀審慎和處置當局能夠繼續(xù)有效實現(xiàn)其目標；三是促進歐盟金融市場一體化，通過降低成員國銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則復雜性、不一致性來提升一體化水平；四是堅持國際合作，必須嚴格、按時落實巴塞爾協(xié)議III。

圍繞這些原則，歐央行從簡化監(jiān)管規(guī)定、執(zhí)行和報告框架三方面提出了系統(tǒng)性方案，共17條建議。

（一）簡化監(jiān)管規(guī)定框架

簡化監(jiān)管規(guī)定框架的核心在于優(yōu)化規(guī)則設計，提升清晰度與協(xié)調(diào)性。此部分共有9條建議：

一是簡化資本要求結(jié)構(gòu)。當前歐盟資本緩沖體系層級復雜，包括資本留存緩沖、多種系統(tǒng)重要性緩沖等，計算與管理透明度有待提升。本次歐央行提出將現(xiàn)有緩沖合并為兩類：第一類為合并資本留存緩沖與較高的系統(tǒng)重要性緩沖，構(gòu)成“不可釋放緩沖”（non-releasable?buffer）；第二類為合并逆周期資本緩沖與系統(tǒng)風險緩沖，構(gòu)成“可釋放緩沖”（releasable?buffer）。同時，建議將杠桿率框架從多個要素簡化為“最低杠桿率要求+緩沖”兩個要素的清晰結(jié)構(gòu)。

二是優(yōu)化資本工具結(jié)構(gòu)。在歐盟現(xiàn)行監(jiān)管框架內(nèi)，銀行資本工具主要分為核心一級資本（CET1）、額外一級資本（AT1）和二級資本（T2）。其中，AT1的設計定位是，在銀行持續(xù)經(jīng)營但陷入困境時，通過減記或轉(zhuǎn)股來吸收損失，以防止其倒閉。然而，其實際觸發(fā)條件和損失吸收順序不夠清晰，導致它在“持續(xù)經(jīng)營”與“處置”兩種場景下的功能存在重疊與模糊，從而增加了監(jiān)管規(guī)則和銀行資本管理的復雜性。為此，本次歐央行提出了兩條路徑：路徑一通過增強其損失吸收條款來明確其作為持續(xù)經(jīng)營資本工具的角色；路徑二將其完全移出持續(xù)經(jīng)營資本框架，歸為純粹的處置工具，從而厘清不同資本工具的層級與用途。

三是擴展中小銀行簡化規(guī)則覆蓋范圍。歐盟針對中小銀行制定了專門的小型和非復雜機構(gòu)（SNCI）制度，允許這些銀行執(zhí)行簡化規(guī)則，但其資產(chǎn)規(guī)模門檻（50億歐元）和簡化范圍相對有限。本次歐央行提出，可審慎提高SNCI的資產(chǎn)規(guī)模認定門檻，并擴展簡化規(guī)則的適用領(lǐng)域（如資本計算、披露要求），使更多中小銀行能享受與其風險相稱的、更低的合規(guī)負擔。

四是推動宏觀審慎措施自動互認。目前，歐盟成員國間宏觀審慎措施（如逆周期資本緩沖）的互認依賴冗長的自愿程序。東道國實施措施后，需逐一通知其他成員國，后者再自主決定是否、如何讓其本國銀行在東道國適用該措施，這導致決策滯后、標準不一與監(jiān)管套利。本次歐央行提出，在一定條件下，將從“自愿互認”轉(zhuǎn)為“自動互認”，即一旦某國啟動措施，所有在該國有相關(guān)風險敞口的歐盟銀行都將自動、統(tǒng)一地適用該措施，從而大幅提升監(jiān)管效率、速度與跨境公平性。

五是協(xié)調(diào)銀行處置規(guī)則。目前，歐盟的全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）需同時滿足國際層面的總損失吸收能力（TLAC）和歐盟層面的最低自有資金和合格負債要求（MREL）兩套規(guī)則。二者目標一致，即確保銀行在陷入危機時有足夠的合格資源來有序吸收損失并進行資本重組，但具體計算與管理要求存在重疊，增加了復雜性。本次歐央行提出要推動兩者對齊，即以更嚴格的TLAC要求為主要基準，通過統(tǒng)一關(guān)鍵定義與計算口徑，使?jié)M足TLAC的銀行能更簡便地證明其他符合MREL，從而在保持總體損失吸收能力不變的前提下，大幅減少合規(guī)冗余。

六是推動法律形式從“指令”（Directives）向“條例”（Regulations）轉(zhuǎn)變。歐盟現(xiàn)行的許多銀行業(yè)規(guī)則以“指令”形式發(fā)布，需由各成員國轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，這一過程常導致規(guī)則細節(jié)和執(zhí)行上的國別差異，加劇了市場碎片化。為此，本次歐央行提出，在未來的銀行業(yè)立法中更多采用“條例”這一直接在所有成員國生效的法律形式，從源頭上促進監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一，為跨境銀行運營掃除障礙。

七是優(yōu)化壓力測試體系。當前由歐洲銀行業(yè)管理局（EBA）主導的歐盟范圍壓力測試，主要依賴銀行自建的“自下而上”模型，過程復雜且結(jié)果可比性有限。本次歐央行建議增強監(jiān)管機構(gòu)“自上而下”標準化模型的作用，同時優(yōu)化測試的數(shù)據(jù)粒度與質(zhì)量保證流程。這些調(diào)整旨在降低測試成本，并使結(jié)果更可靠地服務于系統(tǒng)風險評估和單個銀行的監(jiān)管決策。

八是建立銀行業(yè)聯(lián)盟整體資本水平評估機制。目前，歐盟各國及不同監(jiān)管機構(gòu)分別設定資本要求，缺乏從聯(lián)盟整體視角的審視，可能導致監(jiān)管要求不合理疊加或監(jiān)管割裂。為促進跨國協(xié)調(diào)，本次歐央行提出由歐央行管委會牽頭，定期對銀行業(yè)聯(lián)盟的總體資本需求水平與跨國差異進行高層級的定性評估，以提升監(jiān)管行動的一致性與有效性。

九是完成儲蓄與投資聯(lián)盟建設。歐盟金融一體化的終極目標是建成完整的儲蓄與投資聯(lián)盟，其兩大支柱是銀行業(yè)聯(lián)盟與資本市場聯(lián)盟。目前，銀行業(yè)聯(lián)盟的單一監(jiān)管機制與單一處置機制已建成，但關(guān)鍵的歐洲存款保險計劃（EDIS）長期缺失，使得風險最終仍由各國財政承擔，未能徹底打破銀行危機與主權(quán)債務危機的“厄運循環(huán)”。本次歐央行呼吁在EDIS的建設上取得實質(zhì)性進展，并同步深化資本市場聯(lián)盟，從根本上消除國家間的市場與風險割裂。

（二）簡化監(jiān)管執(zhí)行框架

簡化監(jiān)管執(zhí)行框架的重點是賦予監(jiān)管機構(gòu)更大靈活性，使其更聚焦于實質(zhì)風險。此部分共有2條建議：

一是加強并完善歐盟單一規(guī)則手冊。盡管歐盟層面已有統(tǒng)一的監(jiān)管法律，但各國在牌照審批、公司治理、關(guān)聯(lián)交易等關(guān)鍵領(lǐng)域的監(jiān)管實踐仍存在差異，增加了跨境銀行的合規(guī)成本。為此，本次歐央行提出推動上述領(lǐng)域規(guī)則的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，減少國家間的監(jiān)管分歧，為真正的單一監(jiān)管市場創(chuàng)造公平環(huán)境。

二是增強監(jiān)管措施的風險敏感性。現(xiàn)行部分規(guī)則對監(jiān)管流程規(guī)定過細，例如強制要求每三年審查銀行內(nèi)部模型，這可能使監(jiān)管資源無法根據(jù)機構(gòu)的實際風險狀況靈活配置。本次歐央行提出重新審視此類規(guī)定，在確保風險被有效覆蓋的前提下，賦予監(jiān)管機構(gòu)在審查頻率、審批流程等方面更大的裁量權(quán)，從而將監(jiān)督資源更集中于風險最高的領(lǐng)域。

（三）簡化監(jiān)管報告框架

簡化監(jiān)管報告框架的目標是減輕銀行的數(shù)據(jù)報送負擔，提升數(shù)據(jù)使用效率。此部分共有6條建議：

一是建立“請求一次”（Request?once）機制。目前，歐盟不同監(jiān)管機構(gòu)可能向銀行重復收集相似數(shù)據(jù)。本次歐央行提出通過強化歐洲銀行業(yè)管理局、歐央行等關(guān)鍵機構(gòu)間的數(shù)據(jù)共享與事前協(xié)調(diào)，最大限度地避免向銀行發(fā)出冗余的數(shù)據(jù)請求。

二是構(gòu)建“報告一次”（Report?once）的集成報告系統(tǒng)。銀行目前需向統(tǒng)計、審慎監(jiān)管、處置等不同領(lǐng)域報送多套數(shù)據(jù)。本次歐央行提出的長期愿景是建立一個集成的報告系統(tǒng)，使銀行只需提交一套標準化的核心數(shù)據(jù)，即可滿足各領(lǐng)域監(jiān)管機構(gòu)的共同需求，從根本上消除重復報送。

三是引入數(shù)據(jù)重報的重要性門檻。現(xiàn)行規(guī)則下，銀行即使對已提交報告進行微小的非實質(zhì)性更正，也常被要求重新提交全套數(shù)據(jù)，行政負擔較重。本次歐央行提出為數(shù)據(jù)更正設定一個重要性閾值，低于該閾值的微小錯誤可免于強制重報，從而將銀行與監(jiān)管機構(gòu)的精力集中于重大數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。

四是提高報告要求的透明度。當前，歐盟的銀行有時難以全面預知其將面臨的所有數(shù)據(jù)報送要求。本次歐央行提出由相關(guān)當局定期公布一份施加于銀行的、非市場敏感的數(shù)據(jù)收集清單（包括臨時性要求），增加監(jiān)管預期透明度，便于銀行規(guī)劃資源。

五是建立報告要求的定期審查制度。目前，銀行監(jiān)管數(shù)據(jù)的需求一旦建立便很少被廢止，這可能導致已過時或低效的要求持續(xù)增加。本次歐央行提出，需建立相關(guān)審查制度，要求監(jiān)管機構(gòu)定期（如每三至五年）依據(jù)客觀標準審查現(xiàn)有報告要求的必要性與相關(guān)性，并協(xié)調(diào)淘汰冗余要求。

六是改革公開披露流程。目前，銀行的公開數(shù)據(jù)（如第三支柱報告）與向監(jiān)管報送的數(shù)據(jù)需通過兩套平行系統(tǒng)提交，存在重復與不一致風險。本次歐央行提出，要使公開披露數(shù)據(jù)嚴格成為監(jiān)管報告數(shù)據(jù)的子集，并由歐洲銀行業(yè)管理局等機構(gòu)直接從監(jiān)管報告中生成公開數(shù)據(jù)，利用數(shù)字化平臺集中管理，以實現(xiàn)“報告一次，多處使用”的目標。

三、簡要分析

從改革目標來看，歐盟側(cè)重于監(jiān)管的簡化與統(tǒng)一，與美國的放松監(jiān)管不同。歐盟銀行業(yè)監(jiān)管簡化建議的提出，是在維護金融韌性的前提下，通過降低監(jiān)管復雜性、解決內(nèi)部市場碎片化來深化單一市場建設。相比之下，美國的改革則體現(xiàn)出更明顯的放松取向。例如，美國關(guān)于杠桿率監(jiān)管指標的放松，目的是為了釋放國債等低風險資產(chǎn)對資本的占用，從而緩解當前大型銀行持有美債的意愿不足、美債市場深度和流動性受限等問題。

從改革措施來看，歐盟方案呈現(xiàn)系統(tǒng)、溫和的特點，反映了歐盟對維護整體金融穩(wěn)定和推進長期戰(zhàn)略的統(tǒng)籌考量。改革并未采取激進的整體重構(gòu)，而是選擇了合并、簡化、豁免、加強協(xié)調(diào)等審慎工具，對現(xiàn)有框架進行精雕細琢。例如，在簡化資本要求時強調(diào)保持總體資本水平不變，在為小銀行減負時附加審慎前提等。同時，簡化建議覆蓋監(jiān)管規(guī)定、執(zhí)行與報告全鏈條的系統(tǒng)性設計，旨在實現(xiàn)制度性交易成本的全面下降。

從市場反饋來看，各方普遍歡迎但持觀望態(tài)度。市場普遍認同并歡迎此次簡化建議，視其為降低不必要合規(guī)負擔、提升歐盟銀行業(yè)競爭力的積極舉措，但同時也認為監(jiān)管松綁力度與其期待仍存在一定差距。同時，由于多數(shù)建議仍停留在原則層面，缺乏具體的實施路線圖、時間表和量化影響評估，而改革的最終成效卻高度依賴于后續(xù)的技術(shù)標準制定、立法轉(zhuǎn)化以及各成員國最終執(zhí)行的一致性，因此市場目前對此仍持觀望態(tài)度，并期待后續(xù)具體細節(jié)與落實路徑。

作者：益言